Sofin-credit.ru

Деньги и работа
2 просмотров
Рейтинг статьи
1 звезда2 звезды3 звезды4 звезды5 звезд
Загрузка...

Анализ целевой программы

Иван Бегтин

Про анализ целевых программ на примере ФЦП «Культура России 2006-2011»

  • ivbeg
  • 14th Сен 2010
  • data.gov.ru
  • 4 комментария

Поскольку прошлый раз я про то что ФЦП можно показать наглядно уже упомянул, раскрою эту тему несколько подробнее. В качестве примера я буду приводить ФЦП «Культура России 2006-2011», но это именно что пример — у нас есть немало и других интересных ФЦП.

Во первых попробуйте найти определение того что такое «Федеральная целевая программа». Бьюсь об заклад найдёте не сразу, если вообще такая информация будет.

По своей же сути «Целевая программа» — это комплекс предварительно обоснованных обоснованных мероприятий проводимых в единой идеологии для решения одной или нескольких проблем или же развития в определённой области/областях.

То есть целевая программа «пляшет» от целей. Например, для ФЦП «Культура России 2006-2011» установлены такие цели:

  • сохранение культурного наследия Российской Федерации;
  • формирование единого культурного пространства, создание условий для обеспечения выравнивания доступа к культурным ценностям и информационным ресурсам различных групп граждан;
  • создание условий для сохранения и развития культурного потенциала нации;
  • развитие международного сотрудничества, укрепление мировых культурных связей;
  • обеспечение адаптации сферы культуры к рыночным условиям

И мероприятия программы и потраченные средства уходят на достижение этих целей.

Госкоординатор и ГосЗаказчики

У каждой из ФЦП обязательно есть одно ведомство которое координирует работу всех остальных задействованных в данной программе. А также обычно есть несколько ведомств являющихся госзаказчиками. На практике это означает что, либо расходы по ФЦП согласуются с координатором, либо ведомство координатор само размещает госзказы на проведение работ по ФЦП, а ведомство госзаказчик является функциональным заказчиком по данным работам.

Целевые индикаторы

Для того чтобы цели достигнуть формируется набор целевых индикаторов. Эти индикаторы — это некие измеримые показатели замером которых по итогам каждого года и по завершении программы можно судить о её успешности или неуспешности.

Для ФЦП «Культура России 2006-2011» индикаторы следующие:

  1. Доля национальных фильмов в общем объеме проката
  2. Доля объектов культурного наследия, находящихся в удовлетворительном состоянии, в общем количестве объектов культурного наследия федерального значения
  3. Доля представленных (во всех формах) зрителю музейных предметов в общем количестве музейных предметов основного фонда
  4. Доля архивных документов, находящихся в условиях, обеспечивающих их постоянное (вечное) хранение, в общем количестве архивных документов
  5. Средняя книгообеспеченность (количество изданий в библиотеках/количество читателей)
  6. Увеличение количества посещений музеев по сравнению с предыдущим годом
  7. Доля отреставрированных уникальных и особо ценных архивных документов в общем объеме подлежащих реставрации документов этой категории
  8. Увеличение количества посещений библиотек по сравнению с предыдущим годом
  9. Увеличение количества посещений сайтов библиотек в сети Интернет по сравнению с предыдущим годом
  10. Увеличение количества электронных документов в национальной электронной библиотеке по сравнению с предыдущим годом
  11. Увеличение количества посещений спектаклей, концертов, представлений, в том числе гастрольных и фестивальных (в пересчете на 1000 человек), по сравнению с предыдущим годом
  12. Доля новых произведений профессионального искусства в общем репертуаре организаций исполнительских искусств
  13. Увеличение количества театрально-концертных мероприятий за счет внутрироссийского межрегионального обмена по сравнению с предыдущим годом
  14. Увеличение количества участников культурно-досуговых мероприятий по сравнению с предыдущим годом
  15. Увеличение количества российских культурных акций, проведенных за рубежом, по сравнению с предыдущим годом
  16. Издание книг и брошюр образовательного, научного, культурного назначения (в пересчете на 1000 человек)
  17. Доля мероприятий, направленных на сохранение и развитие нематериального культурного наследия народов России, в общем количестве мероприятий, реализованных учреждениями культуры клубного формирования
  18. Рост числа участников клубных формирований самодеятельного народного творчества по сравнению с предыдущим годом
  19. Выпуск книжных изданий для инвалидов по зрению

Сейчас я не будут интерпретировать адекватность отдельных индикаторов современным реалиям, мировому опыту и так далее. Это всё вопросы уже детального анализа.

Если вы посмотрите на паспорта ФЦП, то обнаружите что цели идут отдельно, целевые индикаторы отдельно, а госзаказчики отдельно.

Это и есть то что называется «информационный разрыв». Невозможно чётко провести соответствие между целевым показателем и целью. Точно также невозможно понять какой вклад в достижении цели вносит тот или иной госзаказчик и какие показатели достигаются благодаря его деятельности.

В принципе, именно цели и индикаторы — это первый уровень анализа ФЦП. Потому как индикаторы, чаще всего, оказываются весьма нечёткими и, например, в них указываются процентные доли того что измерить невозможно или на сегодняшний день никак не измеряется или же измерением показателя занимается госзаказчик этих работ или подведомственная ему организация.

Перечень мероприятий

По каждой ФЦП есть специальный перечень мероприятий в котором перечислены все те мероприятий которые за счёт ФЦП должны быть профинансированы, по каким направлениям расходования средств и каким бюджетам выделяются средства, какой госзаказчик отвечает за мероприятие и ожидаемые результаты от мероприятия.

Опять же обратите внимание что по каждому из мероприятий предусмотрены результаты и вот тут-то самое интересное. Эти результаты не сопоставлены с целевыми индикаторами. А то есть, мероприятия отдельно, индикаторы отдельно и узнать какое из мероприятий насколько повлияло на достижение того или иного индикатора невозможно

Почему это важно? Потому как выделение средств привязано к мероприятиям. Ожидаемые результаты, также привязаны к мероприятиям. Но понять долю ожидаемых результатов по какому-либо мероприятию в конкретном индикаторе невозможно, а значит и невозможно оценить фактическую стоимость достижения этой цели.

Контракты

Информация о контрактам по ФЦП размещается также как и по всем другим темам в открытом доступе. По ним, в частности, можно определить:

— процедуры размещения государственного заказа

— основных поставщиков по ФЦП (куда и кому пошли деньги)

— основных заказчиков, не в терминах «госзаказчик» ФЦП, а в терминах подведомственности тому или иному ГРБС

— даты заключения контрактов, даты сдачи работ, фактические наименования работ.

При этом на каждое из мероприятий может быть более одного контракта.

Результаты

И вот мы приходим к ещё одному немаловажному вопросу, к результатам. В ФЦП предусмотрено описание результатов по каждому мероприятию. Однако если Вы почитаете описание этих результатов, то там будут только «хотелки», а здесь нужны факты того что именно было сделано.

То есть если ожидаемым результатом по мероприятию должно было быть производство Национальных фильмов, то фактическим результатом должен быть перечень этих фильмов включаю базовую информацию о них. И так далее, то же касается всех остальных результатов.

И вот как раз, приходя к фактическим результатам, возникает необходимость в сопоставлении того что было запланировано и что сделано по факту. И вот тут есть возникает такое понятие как «онтология результатов государственных расходов«. А то есть формальное структурированное описание фактических материальных и нематериальных объектов полученных в результатах государственных контрактов, а также индивидуальные абсолютные показатели по мероприятиям не создающим объектов учета.

Цепочка контроля

Где во всём этом должны быть точки государственного и гражданского контроля?

Контроль обоснованности — это:

— Оценка адекватности целей и показателей целевых программ

— Оценка соответствия мероприятий целям и измеримость их представленными индикаторами

Контроль расходов

— то кто, как и когда получил средства по целевой программе

— как организовывались процедуры и мероприятия.

— выявление нарушений в процедурах, в организации работ, в выделении средств и так далее

Контроль результатов

— сопоставление фактических результатов целям, целевым индикаторам и ожидаемым результатам по мероприятиям

Что есть на самом деле

А теперь собственно о том что мы имеем в реальности:

1. Базовая информация о ФЦП публикуется на профильном сайте Минэкономразвития http://fcp.economy.gov.ru. Там представлены паспорта, концепции и тексты ФЦП, а также базовая информация по мероприятиям.

2. Примерно по 1/3 всех ФЦП существуют их публичные сайты в сети Интернет в которых представлена подробная информация о мероприятиях и контрактах.

Примерно по ещё 1/3 всех ФЦП информация о их ходе есть на сайте профильных ведомств госкоординатора и госзаказчиков. В остальных случаях информация, по факту, отсутствует онлайн

Читать еще:  К основным принципам экономического анализа относятся

3. Информация о закупках и контрактах есть в системах zakupki.gov.ru (но фильтр по ФЦП там сделать не получится, не надейтесь) и в федеральном реестре контрактов где контракты по ФЦП получить можно, хотя и для этого придётся поднимать сводную бюджетную роспись с сайтам Минфина и выяснять какие целевые статьи расходов привязаны к конкретным ФЦП. Однако это осуществимая задача (и я лично её уже не раз осуществлял).

4. Информация о результатах есть на некоторых сайтах ФЦП, но тоже не на всех чаще их нужно «собирать руками» на основе предметов контрактов по госконтрактам по ФЦП.

Анализ целевой программы

Библиографическая ссылка на статью:
Пенчук А.В. Анализ целевых программ, реализуемых на федеральном уровне // Студенческие научные исследования. 2014. № 4 [Электронный ресурс]. URL: http://student.snauka.ru/2014/06/2243 (дата обращения: 07.02.2019).

Программно-целевое управление расходами бюджета – финансовое обеспечение реализации целевых программ с учетом заданных программой параметров результатов. Определяющим признаком программно-целевого управления является формирование различных целей использования бюджетных средств с разбивкой на подцели, определение механизма для их достижения, временных рамок и индикаторов промежуточного состояния выполнения задач.

Целевая программа – увязанный по целям, срокам и ресурсам комплекс мероприятий, направленных на решение задач социально-экономического, экологического, культурного развития. В настоящее время на федеральном уровне действуют следующие виды целевых программ:

  • государственные программы Российской Федерации,
  • федеральные целевые программы
  • ведомственные целевые программы
  • федеральная адресная инвестиционная программа.

На сегодняшний день центральное положение на федеральном уровне отводится государственным программам Российской Федерации. Государственная программа – система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [1].

После утверждения в 2014 году государственной программы «Развитие пенсионной системы» и в 2016 году государственной программы «Обеспечение обороноспособности страны», доля бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию государственных программ Российской Федерации, в расходах федерального бюджета превысит 90%. Наблюдается увеличение такой доли к 2016 году на 2,5% по сравнению с 2014 годом.

Таблица 1 – Бюджетные ассигнования на реализацию государственных программ РФ (млн. руб.)

Расходы федерального бюджета

Расходы на реализацию государственных программ РФ (открытая часть)

Финансовое обеспечение развития пенсионной системы

Закрытые расходы, включая обеспечение обороноспособности страны

Итого расходы на реализацию государственных программ РФ

Доля ассигнований на реализацию государственных программ РФ в расходах ФБ (%)

В период 2013-2016 гг. одновременно с ростом расходов федерального бюджета наблюдается тенденция увеличения объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию государственных программ Российской Федерации. Объем бюджетных ассигнований на 2016 год планируется на 14 % больше, чем в 2013 году.

Анализ структуры бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации позволяет выделить следующие приоритетные направления: новое качество жизни (55,1%), инновационное развитие и модернизация экономики (16,4%), эффективное государство (13,6%).

В 2014 году наибольший объем финансирования определен по следующим утвержденным государственным программам Российской Федерации:

  • «Социальная поддержка граждан»,
  • Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»,
  • Развитие транспортной системы».

Наблюдается тенденция увеличения объема бюджетных ассигнований, на реализацию всех вышеуказанных государственных программ Российской Федерации за период 2013-2016 гг.

Таблица 2 – Расходы бюджета в разрезе государственных программ РФ с наибольшим объемом финансирования (млрд.руб.)

Государственная программа Российской Федерации

Расходы на реализацию государственных программ Российской Федерации по годам

в % к предыдущему году

в % к предыдущему году

в % к предыдущему году

«Социальная поддержка граждан»

«Обеспечение общественного правопорядка и противодействие преступности»

« Развитие транспортной системы»

Федеральные целевые программы – увязанный по целям, срокам и ресурсам комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области социально-экономического, экологического и культурного развития Российской Федерации [2] . ФЦП является структурным элементом государственных программ Российской Федерации.

Доля бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ в расходах федерального бюджета незначительна и не превышает 10%. Наблюдается тенденция сокращения этой доли: к 2015 году прогнозируется снижение на 1,4% по сравнению с уровнем 2013 года.

Таблица 3 – Доля бюджетных ассигнований на реализацию ФЦП в расходной части бюджета

Всего расходы федерального бюджета (млрд. руб.)

Распределение бюджетных ассигнований на реализацию ФЦП (млрд. руб.)

Доля ассигнований на реализацию целевых программ в расходной части бюджета (%)

Одновременно с этим наблюдается сокращение количества федеральных целевых программ. Если в 2013 году осуществлялась реализация 49 программ, то к 2016 году запланирована к реализации только 31 федеральная целевая программа.

В 2014 году в структуре бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ, в качестве приоритетных являются следующие направления: развитие транспортной системы (38,6%), развитие высоких технологий (32,0%), развитие социальной инфраструктуры (9,2%), безопасность (8,3%)

Ведомственные целевые программы — распределение бюджетных ассигнований на осуществление органами государственной власти и органами местного самоуправления государственной политики в установленных сферах деятельности, обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития. Особенности ведомственных целевых программ Российской Федерации:

  • направленность на решение конкретной задачи подпрограммы государственной программы Российской Федерации;
  • отсутствие деления на подпрограммы;
  • мероприятия ведомственных целевых программ не могут дублировать мероприятия других целевых программ.

Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) – распределение бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения объектов капитального строительства и на приобретение объектов недвижимого имущества и осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений [3] . Особенности ФАИП:

  • цель создания – эффективное управление инвестиционными расходами федерального бюджета;
  • структура: программная и непрограммная части. Программная часть реализуется через федеральные целевые программы (по направлению инвестиции). Все объекты непрограммной части относятся к одному из комплексов: социальный, производственный, специальный.

Использование целевых программ в качестве инструмента программно-целевого управления расходами бюджетов позволяет решать проблемы социально-экономического развития комплексно, способствует развитию государственно-частного партнерства в ходе реализации программы, дает возможность оценить результаты, что в конечном итоге отражается в повышении эффективности расходования средств бюджета.

Библиографический список

  1. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»
  2. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 «”О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” (вместе с “Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация”)
  3. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 № 239 (ред. от 22.11.2013) «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»
  4. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы»
  5. Федеральный закон от 02.12.2013 № 349–ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»
  6. Федеральный закон от 03.12. 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Об основных проблемах и недостатках государственных программ

Елена Сергеевна КУТУКОВА, заместитель директора ФБУ «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»

Государственные программы в соответствии с Законом № 172 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» выступают механизмом реализации стратегий социально-экономического развития.

В связи с чем в госпрограммах должны отражаться все достоинства и недостатки общеэкономических, отраслевых и региональных стратегий. То есть госпрограммы — это индикаторы качества планирования российской экономики. Стали ли они таковыми на практике?

Полностью статья опубликована в журнале «Бюджет»

Напомним, перечень госпрограмм Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р (с изменениями). Он сформирован по отраслевому принципу с учетом приоритетов социально-экономического развития страны. К сожалению, при формировании госпрограмм программно-целевое бюджетирование было подменено финансированием от достигнутого, и ряд госпрограмм по своей сути стали набором расходных обязательств, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.

Читать еще:  Построение и анализ сравнительного аналитического баланса

Кроме того, госпрограммы РФ формировались при отсутствии системы управления рисками, которая представляет собой комплекс спланированных мероприятий, направленных на выявление и устранение (минимизацию) вероятностных неблагоприятных ситуаций, порождающих риски, а также мер по их минимизации и преодолению последствий. Риски недофинансирования, неэффективного исполнения госпрограмм РФ увеличивает значительная доля их финансирования за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ и юридических лиц. Следует отметить, что участвующие в реализации госпрограмм юридические лица согласно Порядку разработки и паспортам госпрограмм не являются участниками госпрограмм, соответственно, их полномочия и ответственность не определены .

Результаты экспертиз госпрограмм свидетельствуют об отсутствии обоснованных сценариев реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Таким образом, при доработке госпрограмм необходимо сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам, ФЦП и основным мероприятиям при различных условиях и объемах финансирования, определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые, безусловно, должны быть реализованы для снижения риска распыления финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.

Для всех госпрограмм РФ следует разработать единую методику оценки рисков при их формировании и реализации и конкретные меры по управлению рисками. Целесообразно ввести обязательную корректировку госпрограмм, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также утвердить порядок учета результатов оценки эффективности при формировании проекта федерального бюджета и уточнения оценки расходов на более отдаленную перспективу.

Основные проблемы и недостатки госпрограмм

Основными проблемами государственных программ сегодня стоит назвать следующие:

отсутствие полноценной системы стратегических документов, задающих актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики в соответствующих сферах реализации госпрограмм;

частая корректировка нормативной правовой базы, регламентирующей разработку и реализацию госпрограмм;

недостатки целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;

значительное количество соисполнителей и участников госпрограмм, усложняющих процесс взаимодействия;

низкий процент доли программных расходов в федеральном бюджете;

не определена процедура приведения госпрограмм в соответствие с законом о бюджете (действие соответствующей нормы БК РФ ежегодно приостанавливается);

структурные недостатки госпрограмм.

Наиболее распространенные недостатки госпрограмм РФ в части анализа целевых показателей (индикаторов):

недостаточно обоснованный выбор целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;

нечеткость целевых показателей (индикаторов);

избыточное количество целевых показателей (индикаторов) ;

наличие значительной доли мониторинговых показателей и незначительного количества управляющих показателей;

отсутствие качественных целевых показателей (индикаторов), характеризующих уровень достижения целей и задач ряда подпрограмм;

отсутствие количественных значений целевых показателей (индикаторов).

Счетная палата РФ в своих заключениях неоднократно обращала внимание на необходимость устранения указанных недостатков. Так, по мнению Счетной палаты РФ, количественный и содержательный состав показателей (индикаторов) госпрограммы «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» не является достаточным для объективной и полноценной оценки достижения ее целей и задач. При этом из 19 ее основных показателей и индикаторов только шесть в полной мере соответствуют показателям, установленным в документах государственного стратегического планирования.

Система показателей (индикаторов) госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» не в полной мере обеспечивает возможность проверки достижения ее целей и решения задач. Решение трех из десяти задач госпрограммы и 13 из 43 задач подпрограмм не характеризуется ни одним из показателей. Возможность проверки достижения целей и решения задач госпрограммы ограничивается также несвоевременностью предоставления субъектами статистического учета информации о значениях показателей.

Не определены количественные значения ряда целевых общепрограммных индикаторов по госпрограмме «Развитие авиационной промышленности на 2013–2025 годы». Приведенный в госпрограмме «Энергоэффективность и развитие энергетики» показатель удельного веса затрат на технологические инновации в общем объеме затрат на производство (1,95% — 2013 год, 2,5% — 2020 год) свидетельствует о невысокой активности инновационных процессов в топливно-энергетическом комплексе и требует уточнения. Умеренный рост показателя удельного веса исследователей в возрасте до 39 лет в общей численности исследователей (2013 год — 39,1%, 2020 год — 42,5%), приведенный в госпрограмме «Развитие науки и технологий», свидетельствует об отсутствии существенного притока молодежи в научную сферу.

По ряду целевых индикаторов значения зафиксированы на весь плановый период на одном уровне, отсутствует динамика, что затрудняет оценку выполнения соответствующих целей и задач. Так, целевой индикатор «Доля эксплуатируемых внутренних водных путей с освещаемой и отражательной обстановкой» подпрограммы «Морской и речной транспорт» госпрограммы «Развитие транспортной системы» планируется на уровне 36,5% с 2013 по 2020 год. По отдельным направлениям госпрограммы «Развитие культуры и туризма» на 2013–2020 годы установлены одинаковые показатели на весь период ее реализации: «количество спектаклей выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» — 50 единиц; «количество фильмов выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» — 100 единиц; «доля изданных за год в Российской Федерации наименований книг, включенных в Национальную электронную библиотеку» — 10%. В таблице приведены основные недоработки и недостатки госпрограмм, размещенных на официальном сайте Минэкономразвития России.

Таким образом, можно констатировать, что госпрограммы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. Действующий механизм их формирования и реализации нуждается в значительной концептуальной корректировке. Оценка госпрограмм по целям, задачам, индикаторам, мероприятиям и финансовым ресурсам показывает отсутствие системной сбалансированности во всех госпрограммах. Принцип формирования и изменения госпрограмм, исходя из объемов выделяемых бюджетных средств, не соответствует задаче перехода на программный принцип планирования и исполнения бюджета.

Это часть статьи Е. С. Кутуковой, опубликованной в журнале «Бюджет». Полный материал доступен подписчикам издания. Во второй части статьи автор рассказывает о том, как снизить риски невыполнения государственных программ.

Оценка эффективности государственных программ: проблемы и перспективы

Ирина Валентиновна ТУЛЯКОВА, председатель Счетной палаты Владимирской области

Правительство России признало, что треть государственных программ являются неэффективными [1] . Их реализация не приводит к повышению результативности использования бюджетных средств. В связи с этим особо актуальными становятся: оценка эффективности госпрограмм, анализ проблем, возникающих при их реализации, и выработка предложений по исправлению ситуации.

Вбольшинстве стран мира основным инструментом качественного бюджетного планирования выступает программно-целевой метод, основанный на системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ [2] .

Бюджет РФ и бюджеты большинства субъектов Федерации начиная с 2014 года формируются на основе государственных программ. Согласно исследованию качества управления финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2016 года [3] , лишь у 48 регионов доля программных расходов бюджета составляла 95% и выше (к ним относится и Владимирская область). В среднем по России данный показатель в 2016 году был равен 89,9%. А в ряде субъектов РФ доля программных расходов — и того ниже, вплоть до 40%.

Определимся с понятиями

Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития*. Она состоит из подпрограмм и целевых программ, которые, в свою очередь, делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.

* Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

Проблемы госпрограмм

Счетная палата Владимирской области в ходе реализации своих полномочий по аудиту госпрограмм выявила следующие проблемы формирования и исполнения региональных государственных программ, а также отчетов об их исполнении.

1Низкое качество госпрограмм: недостатки структуры; неприемлемое качество системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер реализации; необъективное отражение инструментов реализации государственной политики, влияющее на эффективность реализации госпрограмм.

2Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и госпрограмм: несоответствие форматов бюджета и госпрограмм; отсутствие совместного планирования расходов различного назначения (текущих, капитальных и т. д.); неполный охват расходов бюджета.

Читать еще:  Задачи управленческого анализа деятельности предприятия

3Низкая эффективность реализации текущих госпрограмм: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической деятельности исполнителей госпрограммы осуществляется по отдельным планам, но не в рамках госпрограммы.

4Формальность оценки эффективности реализации госпрограмм : недостатки и несовершенство системы отчетности исполнителя госпрограммы; низкая ответственность руководителей за реализацию госпрограммы; наличие временного лага между деятельностью исполнителя госпрограммы и полученными результатами госпрограммы.

Показательно, что приведенная проблематика актуальна и для федерального уровня [4] .

Одной из первопричин недостаточного качества разрабатываемых государственных программ и их реализации является неработоспособность принципа декомпозиции целей, целевых показателей и индикаторов. Стратегии развития соответствующих отраслей и содержание государственных программ не коррелируют между собой.

Например, концепцией социально-экономического развития РФ до 2020 года запланировано, что доля отечественной продукции мяса должна составить 87% [5] . Доктрина же продовольственной безопасности РФ устанавливает пороговые значения данного индикатора на уровне 85% [6] . В госпрограмме «Развитие сельского хозяйства на 2013–2020 годы» планируется повышение удельного веса отечественного мяса до 91,5% [7] , а в Стратегии развития пищевой промышленности РФ до 2020 года — до 88,3% [8] .

Проблема низкого качества целеполагания характерна также для целевых значений показателей результативности государственных программ. В разделе «Оценка эффективности» некоторых программ встречаются фразы общего характера: «создать условия», «обеспечить», «повысить», «улучшить» и т. д. В результате оценить реальный социально-экономический эффект от выполнения мероприятий будет сложно.

Чтобы выработать новые подходы к оценке эффективности госпрограмм, целесообразно изучить положительный зарубежный и отечественный опыт.

Таблица 1. Положительный опыт оценки госпрограмм в зарубежной практике

Австралия является примером страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами. Система показателей ежегодно конкретизируется. Оценка реализации бюджетных программ происходит и осуществляется более полно и систематически, чем во многих других странах. Информация о результатах реализации программ регулярно включается в бюджет.

В Южной Корее при оценке госпрограмм используются подходы, применяемые в социологических исследованиях. Ежегодно детальной проверке подвергается до 10% госпрограмм. Основой анализа служит специально разработанный перечень контрольных вопросов.

При оценке реализации госпрограмм во Франции применяются три главных критерия: социальный и экономический эффект, качество услуг, эффективность (результативность). Утвержденный закон о бюджете содержит набор конкретных показателей, позволяющий провести оценку каждой реализуемой программы. Ответственность за реализацию программы персональная.

В Канаде фокус оценки направлен на проблему value-for-money (полученная польза, ценность от потраченных денег). Оценка проводится в двух основных направлениях: актуальность (релевантность) программы и ее реализация.

В США применяется комплексная система рейтинговой оценки — PART (Program Assessment Rating Tool), GPRAMA (изменение системы планирования и отчетности). Оценка и анализ госпрограмм ежегодно проводятся Счетной палатой США. Оценка имеет две основные цели: снижение и устранение фрагментации целей программ; устранение перекрытия и дублирования целей программ. Стандарты и руководства по оценке госпрограмм издаются Счетной палатой США. Например, руководство Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011.

Зарубежный опыт оценки госпрограмм

Опыт стран с развитой бюджетной системой показывает, что масштабное применение программно-целевого метода бюджетного планирования повышает гибкость в управлении бюджетными ресурсами, способствует минимизации затрат, повышению эффективности предоставления государственных услуг, является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий, а также обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета [9] .

Важными моментами оценки государственных программ в зарубежной практике, которая насчитывает более чем 50-летнюю историю, являются:

  • повышение уровня ответственности и полномочий должностных лиц, реализующих программы;
  • повышение подотчетности и эффективности использования ресурсов;
  • наличие в бюджете конкретных показателей, позволяющих провести оценку каждой реализуемой программы;
  • процесс формирования системы показателей оценки эффективности госпрограмм проходит в разрезе трех позиций: гражданин, потребитель, налогоплательщик;
  • привлечение к оценке госпрограмм внешних экспертов.

Проведенный анализ показал, что практика оценки эффективности реализации госпрограмм наиболее успешна в следующих странах: Австралия, Франция, Южная Корея, Канада, США (таблица 1). Примечательно, что в этих государствах отсутствуют единый подход и методика оценки эффективности реализации госпрограмм, а также применяется два вида оценки программ: мониторинг программ и, собственно, сама оценка программ [10] .

Важно

Все существующие методики оценки основаны на план-фактном анализе, то есть характеризуют только исполнительскую дисциплину, а также анализируют показатели, которые заложены самими ответственными исполнителями при разработке госпрограммы.

Отечественный опыт оценки госпрограмм

Исследование отечественного опыта развития методик формирования, реализации и оценки эффективности госпрограмм показало следующее.

1 Отсутствие унифицированного подхода к оценке эффективности реализации государственных программ в субъектах РФ.

2 Различные подходы к проведению оценки эффективности даже в рамках одного субъекта России.

3 Различные подходы к построению математического аппарата методик оценки эффективности государственных программ, применяемых в субъектах РФ. Например, эффективность может оцениваться как отношение достигнутых (фактических) нефинансовых результатов основных мероприятий, подпрограмм и в целом программы к затратам на них. А может — как отношение достигнутого результата только к затратным финансовым показателям.

Наиболее сбалансированной, комплексной и объективной, на наш взгляд, является методика оценки эффективности государственных программ Новосибирской области [11] . Но в целом, к сожалению, ситуация следующая: несмотря на достаточно длительный период применения программно-целевого метода бюджетирования и большое количество попыток оценки эффективности реализации программ в регионах РФ, применяемые методы оценки результативности и эффективности являются формальными и не дают жителям ясного представления о реальном вкладе программ в социально-экономическое развитие территории.

В отечественном опыте отсутствует практика мониторинга хода реализации госпрограмм. В качестве такового, на наш взгляд, могла бы выступить экспертиза отчетов о ходе исполнения госпрограмм. В этом случае при проведении экспертизы годового отчета об исполнении госпрограмм можно использовать интегральную оценку эффективности их реализации с применением весовых коэффициентов целевых индикаторов. Это позволит вывести качественную характеристику реализации программы на основании соотношения оценки результативности реализации программы и уровня ее финансового обеспечения, а именно: эффективная, недостаточно эффективная, неэффективная.

Интегральная оценка эффективности реализации госпрограмм

Под интегральной оценкой эффективности реализации (далее — R) госпрограммы (ГП) понимается показатель, определяющий качественную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации госпрограммы и уровня финансового обеспечения госпрограммы. Рассчитывается по формуле:

где Iср — интегральная оценка результативности реализации ГП;

Vфин — уровень финансового обеспечения ГП.

Интегральная оценка результативности реализации ГП — это уровень достижения установленных значений целевых индикаторов, скорректированный с учетом присвоенных весовых значений целевых индикаторов. Определяется в процентах по формуле:

где ij — показатель оценки выполнения j-го целевого индикатора;

n — количество целевых индикаторов ГП.

Показатель оценки выполнения целевого индикатора определяется в процентах по формуле:

где Ij — индекс результативности целевого индикатора за отчетный период;

kj — весовой коэффициент, присвоенный целевому индикатору.

Весовой коэффициент целевого индикатора — параметр, отражающий значимость, относительную важность целевого индикатора в сравнении с другими, оказывающими влияние на достижение цели.

Индекс результативности целевого индикатора за отчетный период определяется в процентах и рассчитывается по формуле:

где Ifj — фактическое значение целевого индикатора за отчетный период;

Ibj — базовое значение целевого индикатора — фактическое значение целевого индикатора программы на начало отчетного периода (или значение целевого индикатора программы в случае, если программа не была бы реализована в отчетном периоде);

Ipj — плановое значение целевого индикатора на отчетный период.

Уровень финансового обеспечения программы за отчетный период Vфин определяется в процентах и рассчитывается по формуле:

где Vf — фактические затраты, направленные на реализацию программы в отчетном периоде с учетом всех источников финансирования;

Vp — запланированный объем финансирования программы за счет всех источников финансирования.

Рассчитанное значение интегральной оценки эффективности реализации государственной программы ® в дальнейшем сопоставляется с приведенными в таблице 2 значениями для определения качественной характеристики оценки реализации государственной программы.

Таблица 2. Интегральная оценка эффективности реализации программы

Численное значение интегральной оценки эффективности реализации программы ®

Ссылка на основную публикацию
Adblock
detector
×
×